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　　作者：刘尚希（全国政协委员，中国财政科学研究院原党委书记、院长）

　　实施更加积极有为的宏观政策，可以把我国经济发展的潜力更充分地激发出来，进一步全面深化改革则可以进一步拓展发展空间和增强经济韧性。面对全球治理规则秩序重塑中的各种不确定性和全球风险的扩大，增强中国经济发展的韧性，以中国的确定性对冲全球的不确定性，就变得更加重要和不可或缺。站在国家治理现代化的角度来观察，央地财政关系的改革是增强发展韧性和提升中国确定性的重要切入点。党的二十届三中全会提出：“建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。”对于一个大国来说，央地财政关系是全面深化改革的重点，也是改革的难题。党的十八届三中全会指出，“财政是国家治理的基础和重要支柱”，以此来推导，作为国家治理基础的财政，往往也会是各项改革的先行军和突破口，过去看是这样，现在看也是这样，可能以后还是这样。财政改革牵扯到各个方面非常复杂的“风险-利益”关系，其改革的难度非常大，尤其是央地财政关系改革更是难上加难。央地的财政关系在国家治理结构中起着纵向的支柱作用，就像房子的四梁八柱一样，央地财政关系支撑着国家治理的大厦。央地财政关系改革作为改革重点中的重点，我们不能简单满足于从一个逻辑推理进行判断，还可以从几方面来做一些现实的深入分析。

　　央地财政关系事关中央和地方两个积极性

　　从改革开放之前一直到改革开放之后的40多年，其实都离不开一个重要的主题，就是怎么调动央地两个积极性。改革开放之前就摸索过怎么调动两个积极性，改革开放之后，从分灶吃饭到分税制，到现在构建新型的央地财政关系，也就是现代财政体制，其实核心仍是两个积极性的问题。过去讲两个积极性，它的取向与现在是不一样的。过去讲的是更多调动地方生产的积极性、发展经济的积极性。当前改革的总目标是推进国家治理体系和治理能力现代化，毫无疑问，国家治理是离不开地方的，需要调动地方治理的积极性，而不仅仅是上项目、搞投资、发展生产的积极性。地方治理的积极性怎么调动起来？两个积极性的取向在现在的新发展阶段和过去短缺经济条件下的取向是不一样的。地方作为一级治理主体，怎么样赋予它在治理方面的自主权，这是当前全面深化改革中的一个重大问题。过去可能更多从发展经济角度来考虑地方的自主权问题，现在从国家治理现代化的角度，怎么样赋予地方自主权的问题，这是一个新课题，需要进一步深入探索。

　　纵向的央地财政关系，其实会制约我们经常说的两个关系：一个是制约政府与市场的关系，另一个是制约政府与社会的关系。以“远洋捕捞”为例，表面上看是法治问题，深层看显然与央地的财政关系特别是基层财政困难有直接和间接的关联。“远洋捕捞”的目的是现在国务院反复强调要制止的趋利性执法，是为了利，因为很困难，增加非税收入，有这个动机在里头。所以，纵向的财政关系和地方财政的困难跟政府与市场关系有没有关联？当然有关联，而且是一个基本的因素。当然，还有很多诱因，地方可支配财力下降、税收收入的下降，使地方财力非常紧张。而地方财政的刚性支出却是越来越多，地方怎么办？就要想各种办法去筹钱，地方筹钱的方式五花八门，使营商环境难以优化。在这个意义上讲，纵向的央地财政关系，实际上影响了政府和市场的关系、政府和社会的关系，与发展韧性能否增强直接关联。从国家治理的角度来看这个问题，怎么调动两个积极性，使两个积极性的取向适应国家治理现代化的要求，取决于央地财政关系如何改革。

　　央地财政关系事关城乡关系改革和城乡融合发展

　　还有一个问题是，央地财政关系事关城乡关系。城乡关系的改革实际上是一场社会革命，我们国家的城乡关系是从1949年新中国建立以后逐渐形成的，改革开放40多年以后，城乡关系有诸多变化，但基本框架未变。这个基本框架体现了市场的二元即经济二元、社会二元和所有制二元。农民种地，不仅是一个职业，还是社会身份，其基本权利和市民是不一样的，这就是社会的二元结构。还有公有制的二元，农村是集体所有制，城市是国家所有制，农民生活在集体的土地上，市民生活在国家的土地上，衍生出来复杂的城乡关系。复杂的城乡关系带来的问题不仅是经济问题，还有社会问题。

　　现在2.9亿农民工的未来在哪里？这一问题直接关系城乡关系。这个问题的回答本身也是一场社会革命。如果让公民基本权利实现平等，比如农民工失业了，农民只要回到农村去了，就不算失业。社会保障对农村的覆盖率不低，但保障水平与市民差距大。农民更多是靠土地来保障的，有一块地就能种粮食、种菜，吃饭不成问题，实际上不少人有这种想法：农民进城扎根的不能太多，太多了以后会影响社会稳定，一旦出现什么新的变局怎么办？所以对城市化有一种相对保守的观念。户籍城镇化率只有48%，常住人口城镇化率达到67%，现在这个差距是在拉大的，这样会带来另一个问题——内需扩大的社会基础缺失，内循环难以做大做强。

　　中央经济工作会议提出的九大任务之首是扩大内需，户籍人口的城市化率即家庭的城市化率低于50%意味着什么？中国已经不是农业国，从生产来说，农业占GDP的比重很低，不足7%。但是从人口来看，我们或许可以说是一个农民社会，农民占的比重超过50%，社会结构和经济结构出现了比较明显的不匹配。城市人口的增加、城市家庭的扩大是扩大内需的社会基础。没有这个基础，中等收入群体难以扩大，怎么扩大内需？农民工时时刻刻为未来考虑，有点钱就得存起来，或者回到农村去修房子，即使那个房子他不住。农村现在有不少宅基地、农民的房子是闲置的，甚至还有不少已经是老旧状态，两三代农民工辛辛苦苦挣的一点钱，最后形成了无效资产，变成了无效积累。显然，要持续性地扩大内需，城乡关系的变革是前提条件，短期的宏观政策难以替代。这也是实现供需之间良性循环，增强发展韧性的基础。

　　2.9亿农民工怎么能和市民享受同等待遇，这涉及央地的财政关系。现在有支持农民市民化的转移支付，但是这个转移支付的规模不大。在这种情况下，地方政府欢迎劳动力到当地去打工，去创造价值、创造GDP；但若拖家带口去，要提供公共服务，要增加学校、增加医院、增加城市设施，这些成本谁来支付？如果是当地掏，地方有没有积极性？尽管除了超大城市还有户籍限制以外，其他的三四线城市都放开了，但为什么户籍放开了，农民进城还那么困难呢？进城的成本谁来支付？中央支付还是地方支付？还是中央与地方共同支付？这个关系是不明确的，这就是央地财政关系的问题。央地财政关系事关城市化的推进和发展的韧性能否增强。

　　央地财政关系事关宏观调控效果

　　现有的央地财政关系，实际上形成了宏观调控模式的地方化。有三个不等式：一个是地方的财政支出大于全国财政收入，在2023年大约是2万亿。再一个是中央对地方的转移支付大于中央本级收入，大约是2000亿。第三个是地方的债务规模大于中央债务的规模，显性债大约10万亿，加上隐性债，大约20万亿。地方的支出占到全国财政支出的86%。如果把一般公共预算和基金预算两本预算加起来，地方支出占比能占到90%。在这种情况下，中央宏观调控不得不靠地方。地方的行为如果与中央同频共振，宏观调控就更有效果，否则，宏观政策的传导容易出现中梗阻。宏观政策，包括财政政策、货币政策的传导效果为什么会下降？这与不合理的央地财政结构有直接关系。若央地的支出结构不调整，宏观调控地方化的格局难以改变，宏观政策传导中梗阻的问题也难以解决，这是一个亟待解决的大问题。

　　同时还会带来一个问题，就是地方的资源配置占比过高，带来了公共资源在空间上容易错配，这个错配是和人口流动相关联的，人口净流出的地方公共服务是过剩的，人口净流入的地方公共服务是不足的。我们在调研过程中发现，一些发达地区，流入人口比较典型的地方，其财政压力很大，需要不断新建学校、医院，而人口净流出的地方，学校闲置、医院过剩。这种资源配置上的空间错配，就变成资源配置效率下降了。因为主要靠地方配置资源，地方配置资源又主要靠市县乡配置，公共资源配置下沉到基层去了，出现了碎片化。这正是地方支出占比过高导致的。

　　所以，央地财政关系的改革就像一个复杂的方程，不仅涉及中央支出比例提高，而且还与政府自身的改革直接相关。从公务员占比、从财政支出占比来看，中央是小政府，因为其支出只占14%，两本预算只占10%，公务员只占6%；而地方却是一个庞大的政府。尽管中央的决策效率很高，决策能力很强，但在很多事情中央不承担支出责任，不具体执行的情况下，一层一层委托给地方去做，就带来了前面所讲的一系列问题。不难看出，要增强发展韧性，迫切需要加快央地财政关系改革。